《国家安全与发展研究》由广东省社会科学界联合会主管，广东财经大学主办，统筹高质量发展与高水平安全，聚焦国家安全学理论创新、学科建构、战略研判及治理机制创新，为筑牢国家安全屏障、保障高质量发展提供智力支持。本辑刊发吉林大学公共外交学院院长肖晞教授领衔的《“结构—能动性”视域下数据权力对国家政治安全的影响》一文。本文立足于“结构—能动性”理论框架，系统阐释了数据权力作为一种新兴权力形态的双重属性及其对国家安全的多维影响。文章认为，伴随人工智能、量子计算等颠覆性技术的迭代发展，数据权力的运作逻辑与影响机制还将持续演化，学界应进一步开展前瞻性、跨学科研究，在理论创新与治理实践的双向互动中不断提升数据权力治理效能，最终实现高水平数字安全与高质量数字发展的良性互促，为中国式现代化筑牢数字根基。现编辑转载，以飨读者。
【作者简介】肖晞，吉林大学公共外交学院院长、国家发展与安全研究院院长、教授，国务院学位委员会国家安全学学科评议组成员。教育部“新世纪优秀人才支持计划”入选者，吉林省“长白山学者”特聘教授，研究领域为国家安全、中国外交、国际关系理论，在《中国社会科学》《世界经济与政治》《政治学研究》等权威期刊发表论文80余篇。
“结构—能动性”视域下数据权力对国家政治安全的影响
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（1.吉林大学公共外交学院，国家发展与安全研究院；2.吉林大学国家发展与安全研究院）
摘要：数据权力是在特定技术基础上通过对数据资源的占有和分配衍生出的新型权力形态，正日益成为影响国家政治安全的重要变量。基于“结构—能动性”的理论框架，数据权力在其表意结构、支配结构和合法化结构中固化结构不平等性特点，在能动性层面表现出去中心性和价值理性特征。数据权力对国家政治安全的影响，在结构层面，表现为对经济基础、制度秩序与政治议程的冲击和威胁；而在能动性层面，数据权力通过扭曲个体身份认同，加剧国际阵营对抗诱发政治安全风险。面对国内外数据权力现象与安全问题，中国应深耕数据治理结构，优化数据权力运行的市场空间，加强数据权力的话语构建和制度保障，规范数据权力对政治议程的渗入；同时积极发挥数据权力主体的能动性作用，加快构建数据治理对外话语体系，推进数据治理体系和能力现代化，实现高水平数据安全与高质量数字发展良性互促。
关键词：结构—能动性；数据权力；政治安全
引言
在新一轮科技革命和产业变革的时代背景下，以第五代通信技术、生成式人工智能和云计算为代表的新兴数字信息技术飞速发展，数据要素已然跃升为社会经济运转的核心要素，并从一般性资源演进为新质生产力的关键组成部分。与此同时，数据泄露、数据窃取、数据殖民、数据保护主义等数据治理问题进一步加剧，对传统国家治理体系和全球治理格局提出了新的安全挑战。2022年，《中共中央国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》出台，初步搭建起数据产权、交易、分配、治理的“四梁八柱”。2024年，《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》围绕数据安全治理再次做出了重要决策部署，强调要“加快建立数据产权归属认定、市场交易、权益分配、利益保护制度，提升数据安全治理监管能力，建立高效便利安全的数据跨境流动机制”。这一系列部署标志着数据要素已然超越了纯粹的技术范畴，深刻影响和塑造了信息时代的政治现象，成为国家安全体系和能力现代化的重要部分。在这一过程中，“数据权力”这一兼具支配性、强制性、引导性与扩张性的新兴权力形态不断发展并嵌入政治治理秩序当中，构成了当前国家安全研究的重要内容。
一、问题提出
作为一种新兴的权力形态，数据权力在国际关系与全球治理结构中的重要作用日益凸显。近年来，美国政界明确提出“数据即权力”（Data is power）的战略理念，积极呼吁立法机构加快构建契合美国及其盟友价值观的国际数据规则体系。2020年以来，欧盟先后出台了《欧洲数据战略》《数字服务法案》《数据治理法案》等一系列相关法律文件，旨在构建欧盟统一的数据空间，推行欧盟统一市场的相关规范，反映出鲜明的“技术主权”观念。英国在其《国家数据战略》中明确提出建立确定性的监管制度和高水平的数据保护标准，规划到2027年将数据密集型研发投资提高到GDP的24%，“成为下一波创新的领导者”。日本则于2025年5月表决通过最新版《网络应对能力强化法》，主张贯彻“主动网络防御”安保策略，进一步强化对国内外网络通信信息的常态化搜集分析，允许警察和自卫队“先发制人”对国内外潜在威胁采取攻击手段。这一系列涵盖数据生产、收集、处理与流通环节的政策趋势反映了当下各国围绕数据控制权及数字发展格局主导权的激烈博弈，对全球数字治理结构提出了新的挑战。
数据要素最初因其易于展开量化分析和动态监测的工具优势而融入政治研究场域。早在2009年，联合国就发起全球脉动计划，重点利用大数据科学预测疾病、动乱、失业率等信息，促进人道主义工作的开展。2012年，美国政府启动“大数据研究和发展倡议”，旨在通过收集、处理庞大而复杂的数据信息，加快科学和工程领域的创新步伐，强化美国国土安全，转变传统教育和学习模式。此后，对数据政治议题的探索丰富了数据研究的理论维度，奠定了对数据权力的思考基础。国际学界以“cyber power”“data politics”“digital powers”为主要关键词展开研究。其中，乔根森（Rikke Frank Jørgensen）指出，在当前数据化时代，数据政治成为权力斗争的新场域，数据权力具有参与权、数据访问与控制权、不受歧视权等内涵。欧拉·林斯（Orla Lynskey）则认为，数据权力是数字平台因其对数据流的控制而获得的一种多维度权力，数据平台因其在内容提供者、广告商和个人用户等不同参与者之间充当接口的独特位置，获得了数据生态系统中的信息流控制权，进而掌握了数据权力。这种数据权力超越了传统企业所拥有的经济影响力，而产生了广泛的社会后果。在涉及我国数据权力的问题上，部分外国学者以人权保护等意识形态理由攻击我国数据治理政策，将“数字丝绸之路”描述为中国运用数据权力在“全球南方”国家的扩张和“地缘经济竞争和非自由主义政治的工具”，数据权力的概念演变为西方扭曲中国数字发展战略的武器。
我国对数据权力的研究随着国家战略层面对数字要素的重视而不断深入，并在互联网信息平台的权力边界、大数据与新型政务监督、线上政府与公权力体系、算法与个人信息保护等国内政治议题上取得一定成果。在这一过程中，数据权力的政治意义也被一步步挖掘起来，解构数据权力的意识逐步觉醒。2015年，肖冬梅发表《数据权谱系论纲》，率先从法学研究视角出发构筑“数据主权”“数据权利”两大数据权的基本谱系。林奇富较早地探讨了数据权力对公共秩序和个体认知安全的消极意义。在全球数据发展前景下，对数据权力的解析也逐渐延伸到国际政治领域，谢卓君指出，当前数据跨国流动从基于规则的产品供给转变为基于权力的产品供给，导致供给方式的霸权化和内容的非民主化。蒋万胜围绕中美欧三方数字主权叙事，将数据主权、数字技术主权和数字规则主权等概念统筹在数字主权范畴之下。数据权力在国际政治领域纵深化并开始构建自己的研究方向、对象范围、相关主题，标志着我国数据权力的研究取得发展。在此基础上，陈鹏认为，作为数据的掌握者或者使用者，开发和控制数据资源的主体对数据特定对象发挥影响力和控制力，形成了数据权力，明确了数据权力的行使主体。沈本秋则提出了数据权力即技术性数据权力、关系性数据权力与机制性数据权力的观点，认为技术奠基、关系网络支撑和体制机制的固化，使得数据权力基础框架得以建构起来。
但目前来看，我国针对数据权力的研究仍然较为薄弱。从理论层面看，既有研究大多仍将数据视为影响国家权力结构的外部变量，而未能充分认识到数据本身已逐渐演化为一种新型权力形态，深度融入国家安全与发展体系之中。在这一背景下，对数据权力的概念界定与学术阐释仍显不足，在国际学术研究中面临被误解和歪曲的现象。从现实层面看，我国科技企业出海屡遭制裁、跨境数据流动面临“双重标准”、关键信息基础设施持续遭受境外网络攻击，这一系列现实风险对我国数字治理体系建设提出了更高要求。如何聚焦数据权力与政治安全之间的内在关联，深入分析和研判数据权力引致国家政治安全风险的路径，进而在严峻复杂的数据环境中加快构建中国自身的数据权力话语体系与政策机制，成为当下数据权力研究所面临的关键问题。
二、理论基础
“结构—能动性”理论提供了一种将整体与个体、客观与主观、宏观与微观系统结合起来的分析视角。最初，整体主义方法论者秉持结构论的立场，将所有社会现象与社会结构的存在相联系，认为结构独立于个体的主观能动性，具有绝对权威，个人的能动性只是结构的表现形式。而个体主义方法论者秉持人是具有目的性的主体，认可个体能动性才是社会科学研究的核心，没有个体的经历和决定，所有的社会现象、社会制度、功能都无法存在，结构只是个体意志的行动或意图行动的结果。这两种方法论下，结构与能动性各持一端，似乎成为了非此即彼的对立关系。
为弥合结构与能动性的范畴分歧，吉登斯提出了经典的结构化理论。在他的观点中，结构是社会再生产过程中反复涉及的规则和资源，虽然规则和资源都是结构的属性，却与能动者密不可分，能动者通过使用规则和资源，在空间和时间中维持和再生产了结构。借助再生产的阐释，社会结构不再是单向施加于能动者的外在约束，而是蕴含能动者可参与建构、调整乃至重塑结构的可能性，因而具有了客观制约性和主观创造性两种品格，即吉登斯所强调的“结构二重性”的核心内涵——制约性和使动性的统一。吉登斯的概念突破了“客体主义和主体主义的二元论，也突破了功能主义对结构的无解释性陈述，将结构与人类行为者‘反复涉及’的行动联系在一起”。借此，结构与能动性彼此联系，相互成就的关系被挖掘出来。
随着探讨的深入，“结构—能动性”理论逐步扩展到整个政治学研究领域当中。从政治学的语境分析，结构是社会关系和政治关系中的有序性本质，具体表现为政治体制、政治实践模式、制度规章、政治传统等一些随时间展现出来的规则性和结构性特征的东西；能动性的核心指向行动维度，它可以被定义为一个行为者力图实现其意向的能力。以行动者为载体，自由意志与自主选择被看作是能动性的核心基础，个体既可以遵从也可以打破所谓的结构规范。
作为政治领域的核心术语，对权力实质内涵的解析目前也不乏结构主义权力观和能动性权力观的意见分歧：传统的现实主义权力观，认为权力大小首先取决于国家实力的强弱，将军事力量等结构性要素作为权力的根基。建构主义权力观，突出文化、认同和身份作用，强调制度性权力在不同国际关系行为体的身份互动中生成和转化。罗伯特·达尔的多元主义权力观，主张权力广泛分散在不断变化的社会之中，当权力客体不得不接受权力主体的偏好时，则意味着权力主体对权力客体行使了权力。
吉登斯也有在理论中对权力分歧的探讨。在他看来，权力处于规则与资源互动的核心位置，是社会结构中规则约束和资源支配方式的体现。能动作用本身意味着权力，因为能动作用不仅仅指人们在做事情时所具有的意图，而是首先指他们做这些事情的能力。也就是说，行动者占据资源并以其为前提享有权力，通过自己的意志和能力行使权力，在影响社会结构的同时，由于这种资源本身是社会系统的组成部分，因此能动者的权力就不可避免地受到系统的结构性因素的限制。可见，权力是能动性的，同时也不可能脱离结构而存在。
图 1“结构—能动性”理论框架图
采用吉登斯“结构—能动性”理论分析数据权力，目的在于宏观把控数据权力的产生背景和外在条件，同时，又不能忽视对数据权力的能动性主体具有的自主选择和创造性能力的微观探索。采用这一理论的适用性在于：第一，从结构视角理解数据权力产生的客观背景以及从能动性视角理清数据权力话语的主观意图将有助于深入思考数据权力是特定社会结构和时代背景下的阶级统治工具，还是权力主体对客体在数据生产、利用、流通和共享当中能动的决策偏好，这有助于解决数据权力是什么的问题。第二，在数据权力有哪些表现和特征问题上，在权力观上弥合结构与能动性的二元对立是诸多学者探讨过的话题，但权力本质上仍是一种可争议的概念，结合结构要素与能动性要素解释数据权力的表征有助于进一步弥补数据权力在概念上的模糊和分界性，深化对数据权力的全面性认知。第三，基于“结构—能动性”理论，本文可以构建数据权力影响国家政治安全的路径分析框架，结合结构和能动性视角，打破仅用宏观或仅用微观视角解读社会政治现象的路径分野，建构起了“宏观层次的社会系统与社会运转”与“个体的、微观层次的主观创造和社会行动”互动影响的桥梁，有助于综合考察与梳理数据权力影响国家政治安全的解释路径。
三、数据权力概念与“结构—能动性”表征
数据资源作为数字经济时代的核心生产要素，对它的占有和分配产生了具有影响和控制力的数据权力。在现代社会中，权力的基础逐渐从传统的资本占有转向对信息资源的掌控，数据在权力构成及合法性建构中的作用日益凸显。它不仅深刻影响政治权力的运行逻辑，更逐步嵌入政治系统内部，演化为一种新型权力形态，具备普遍而强制的规范性作用。在此背景下，个体与群体之间的数据地位差异不断扩大，数据权力已不再为国家机构所垄断。多元主体通过争夺数据资源的控制权，得以引导甚至支配其他行为体，从而形成非对称的权力结构。数据占有者往往得以凭借其信息优势获得隐性的主导地位，进而塑造并支配数据要素的价值创造空间。但是，现有对数据权力的概念界定缺乏理论基础的支撑，在解析数据权力和政治安全风险时也因概念的模糊而难以下手。为此，本文将借助“结构—能动性”理论，系统性梳理数据权力的概念和表征，为之后解析数据权力如何影响政治安全奠基。
（一）数据权力概念界定
从结构主义视角界定数据权力，有必要关注社会地位与等级的概念。地位是指个体在一个特定的社会群体中的成员资格，“有地位”意味着在权力和尊重等价值模式中处于有利一方。就此而言，数据权力是人们起初追求数据空间优势地位的表现，并且随着数据价值的展现，这种地位超脱于网络虚拟空间，而成为人们社会地位的一部分，由此也出现了数据地位低的一方往往被数据“裹挟”和“抛弃”的现象。
从能动性视角界定数据权力，有必要关注主客体与偏好的概念。数据权力的主客体间可以相互转化，行动者既可能凭借数据生产、收集、加工制作能力成为数据所有者，进而行使数据权力，获得数据的商业价值和社会价值，也可能在数据流动当中，无形中成为数据权力的客体被卷入数据交易和买卖。主客体的区分将数据权力看作一种关系权能，它让某些社会行动者能够非对称地影响其他行动者的决策。福柯曾从能力的概念上看待权力，指出权力发生作用时指向于人的行动能力。对行动者而言，新生数据权力在实践中推动着主体社会关系的转变，不同的行为体的数据权力随其实力对比发生改变；对国家而言，对数据权力的掌控不只受国内生产总值的影响，还将存在于国家文化、价值观念等软实力上的较量上。虽然，数据权力的基础是客观存在的数据资源，但数据掌控者实现特定目的依赖于偏好引导整个社会成员中的多数人做出一致行动，数据权力以塑造偏好的方式引导人们做数据掌控者想做的事情，权力主体的偏好表达让数据权力并不总以人们认为的合理轨迹运行。
综合以上论述，结合“结构—能动性”的重点内容，本文认为：数据权力是在数据资料基础上产生的，经行动者的参与和意志表达，在数据采集、处理、分析、共享、保护与授权过程中，由具有一定优势条件的数据实际掌握者或使用者表现出来的，对其他社会对象有不同程度的现实影响能力和控制能力。
（二）数据权力“结构—能动性”表征
吉登斯在结构化理论当中将表意结构、支配结构和合法化结构作为社会系统在结构上的三个维度。表意结构以符号秩序和话语形态为内涵；支配结构以配置性资源和权威性资源为主，其中配置性资源是指对物质、物质现象的控制能力，权威性资源指对人或者说行动者产生控制的各类转化能力；合法化结构与法律制度秩序相联系。借鉴吉登斯对结构的划分，数据权力的结构性表征也展示在表意结构、支配结构和合法化结构三个层面上，经过表意结构奠基、支配结构促成和合法化结构固化的过程形成权力的结构性差距。同时，正如吉登斯所说，“社会系统的所有结构化特征，都同时是定位在情境之中的行动者权宜性完成的活动的中介和后果”，数据权力的结构与行动者密不可分，建立在行动者主体和意志的基础上，数据权力体现出去中心性和价值理性的能动性特点。
1.结构性表征
（1）数据权力表意结构。
数据的表示、存储和处理方式均由符号构建和处置，经由数据语言进行推广和展示。数据权力本身是人将数据符号赋予的社会意义，构成数据符号的人工属性。数据权力的表意结构涉及数据在符号编码—解码、语言规则等方面的问题。吉登斯说，人类社会的演化在生产力和符号性规范两个维度展开。“各种表意结构承受着权力在社会生活中无所不在的影响。”数据权力通过符号建立可行性规范，通过强势的语言形态占据社会结构中的话语位置。这可以理解为，数据权力是掌握数据输出规则和数据话语权的权力，现实中掌握“知识”“权力”和“数据资源”的人才或者说“能者”往往占据着数据权力的顶端位置，支配和解释数据权力，而被符号化的人或物与对应的信息建立匹配关系，供给数据原料，在数据权力结构中处于被领导地位，顺从这种权力规则与表达方式。
（2）数据权力支配结构。
行动者的数据权力以配置性资源和权威性资源的差异形成了不对等的支配结构，并从网络空间延展到现实结构当中。这表现为，行动者获取数字信息技术服务的能力和机会存在差距，进而导致了不同行动者在数据权力的生产与分配层面存在显著的不平等性。数据控制者与数据使用者之间在数据资源和数字化现象的控制能力上呈现明显悬殊，促成数据权力在特定组织中的支配结构，形成新型的社会控制形态，正如祖博夫（Zuboff）提出的“监视资本主义”。专业技术社群、大型互联网企业等数据控制者凭借其对数据技术和软硬件设施的垄断性掌控，对个体画像、预测和影响，主导了数据价值的提取与分配过程，进而巩固其在数据权力结构中的支配地位。而在数字红利的分配机制中，由于资源与话语权的高度集中和“数字鸿沟”的客观存在，数据控制方在收益分配中占据绝对优势，主导行动者的实践活动，导致实质性的经济差距与社会贫富分化，从而加剧了既有社会结构的不平等。在“马太效应”的强化机制下，数据权力运作过程的黑箱化倾向日益明显，大多数数据生产者、使用者被排斥在数字治理体系之外，其结果不仅限于经济层面的阶层分化，更加剧了不同行动者之间的权力不对等关系，形成了一种以数据支配为核心的新型不平等形态。
（3）数据权力合法化结构。
在吉登斯的理论中，主体与客体同等重要，但当我们从社会客体的角度理解社会系统时，强调重点就转移到某种合法性秩序所具有的普遍影响上。数据权力的又一结构表征就体现在其在传统合法性秩序上的突破和对自身合法性秩序的塑造上。我国正在逐步探索数据权力的制度体系。数字技术的广泛运用赋予了数据权力的存在依据，制度的出现固化了数据权力的根基。2019年《国务院关于在线政务服务的若干规定》出台，规范电子政务服务平台建设；2022年12月，中共中央、国务院印发《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》，以安全治理制度作为我国数据治理保障。2024年《网络数据安全管理条例》出台，制定网络数据处理和个人隐私保护规范，进一步研究国家网络数据出境安全管理相关政策。对我国而言，数据权力的合法性体现在它不仅作为一种技术性力量赋能社会发展，更在体制机制上参与了对社会结构和行政系统的深层建构。在国际层面，数据主权是国家主权的重要组成部分在网络空间的自然延伸。自“数字边疆”被确立为继陆疆、海疆、领空及太空之后的“第五边疆”以来，数据主权已逐渐上升为事关国家主权的宏观政治议程。国家主权和数据自由两个相互竞争的原则正通过“数据主权”规制加以调和。美国《澄清境外合法使用数据法案》、欧盟《通用数据保护条例》对数据主权的制度构建正在赋予数据权力的法理性权威，挑战既有全球互联网治理体系，并推动形成新的国际数字秩序。随着数据权力的制度合法性构建，国家行为体间积极开展后自由主义秩序下的“网络外交”。非西方国家正在崛起为网络强国，跨国互动基础上的数据秩序特征越来越明显。各国通过区域合作和技术联盟等方式加强数据合作，其本质仍是希望通过提升制度性话语权的方式强化本国数据管辖权，增强自身数据权力的合法性，进而塑造于己有利的数字疆域与全球秩序，从而在新一轮国际竞争中占据主动。
2.能动性表征
（1）数据权力去中心性
吉登斯指出：“人的能动作用首先指他们做这些事情的能力，能动作用之所以意味着权力，原因即在于此。”大数据时代，数字治理议题不断拓展，数据权力不断弥散，作为传统社会结构中心的政府在自身结构、职能、角色等方面都将发生重大的转型，传统政府控制权局限于政府内部特定部门或职位分配的状况被打破。数据权力主体已从传统的国家与政府机构，扩展至掌握海量数据资源的私营企业、网络平台和技术社群，呈现出显著的去中心性特征。这些新兴主体的治理需求不断细分、治理诉求日趋复杂，凭借技术优势和专业能力，能够在实际运作中对既有数据权力体系施加差异化影响，从而在一定程度上推动数字治理体系的结构性调整和资源优化配置。这期间，社会和个体占有一部分数据权力，政府充分获取社会和市场所产生的海量数据，必须投入巨大的人力物力，政府主导成本提高、风险加剧。此外，这种去中心性的特点也在国际数字治理格局当中表现为对单一权威性的突破。去中心性意味着权力的流动加快。单一国家行为体无所顾忌地施展数据霸权是逆趋势的发展，当今数据权力正从国家向其他具有真正影响和改变社会现实能力的行为体转移，世界从国家间比拼战略优势的棋盘到不仅由国家组成，还包括从非政府组织到跨国公司的多种行为体的网络，仅基于主权的传统秩序方法将不足以应对现实网络空间结构挑战。
（2）数据权力的价值理性
吉登斯在评价行动者的能动作用时指出：“行动是一个持续不断的过程，在这个过程中，行动者维持着对自己的反思性监控。”这种反思性监控体现在行动者与社会系统间彼此进行着相互调节，通过“持续的反思性监控”来维持社会正常运转。数据权力作为社会系统中的一种新型权力形态，并非简单地有了数字媒体就会自动出现，而是需要通过主动构建和传播符合现有秩序的社会愿景才能形成。科学技术作为提升生产效率和促进劳动解放的重要手段，其发展始终伴随着对工具理性的追求。数据自诞生之初，便内嵌着“效率优先”的工具属性，显现出强烈的效用导向。然而，当数据与权力相结合，并逐渐被纳入政治社会活动的运作框架时，其发挥意义便超越了单纯的技术工具范畴，进而关涉公平、正义、尊严、自由等人类社会价值准则，这是其价值理性的追求。如此，数据权力不再仅限于工具理性的支配领域，而同时成为价值理性的承载者。如果从价值理性的应然视角看，数据权力应以公共利益为根本导向，限制其在私人领域中的无序扩张，并以国家与社会安全为基本底线，警惕其失控可能带来的系统性代价。但事物并不总是以应然状态发生，数据权力与社会系统间往往会陷入调控困境，正如吉登斯对行动意外后果的探讨：“即便不同个体行动者分别实施一系列合乎理性的行动，其后果对个体行动者总体而言也可能是非理性的。”数据权力的这种“复合效应”体现在除了权力被恶意滥用之外，即便尊重正义、自由的价值目标运用数据权力，但凡涉及数据技术的进步或发展国际数据治理合作，也会被视为对其他国家构成威胁，引发他国的“不安全感”，掀起内卷洪流，这与“权力只可能集中在少数人手上”的传统权力特点密不可分，也与价值理性调节的脆弱性相关。
四、数据权力对国家政治安全的影响
数据权力对国家政治安全的影响遵循着“结构—能动性”双重逻辑。数据权力本质是一种元权力，无论政治权力、经济权力还是文化权力都可以由数据权力塑造。因此，数据权力被认为是政治结构的一部分，又可以从政治结构中抽离出来推动政治系统再造重组。同时，数据权力又承载着行动者主体的意志表达，渗入到政治制度、政治文化和政治参与当中，成为政治行为的作用因子。深入辨析数据权力如何对国家政治安全产生影响，是理解当前数字治理冲突、有效预警和化解数据争端、维护国家政治安全的关键。
（一）结构层面
从数据权力的表意结构、支配结构与合法化结构特点出发看待数据权力对国家政治安全的影响路径，核心是数据权力的结构性差距。
数据权力的表意结构意味着数据权力往往是能者的金字塔，在经济效益导向下，对规则和话语权的崇拜助长数据权力的无限扩张；支配结构代表权威的存在和资源占有，而权威、资源固化和主体意图的施加往往需要通过制度载体表现出来，这意味着数据权力闯入政治制度领域，对制度的正义性、有效性提出挑战；合法化结构表现为除了用制度为数据权力正名外，还包含将这种合法性的意涵融入到现实政治秩序当中，影响现实政治运行的合法性基础。以此看来，数据权力可能通过威胁经济系统的稳定运行、加剧数字治理的制度困境、动摇政治议程的合法性基础造成国家政治安全风险。
1.威胁经济系统的稳定运行
经济稳定与有序发展是政治安全的物质基石。随着数字经济在全球贸易和创新中所占份额不断增加，以及安全领域的数字化，“数据维度”在权力中的比重越来越关键，无论是在经济还是安全层面，大数据能力正越来越成为各国弥补其在其他领域实力不足的手段，数据实力的突破往往能使得国家发挥出超出其体量的影响力。2025年，数字经济已然成为国民经济存量的半壁江山和增量的主要动力，但与此同时，数据垄断现象也在不断延续与升级。在生产域中，部分互联网企业通过垄断性的数据平台和强制性用户协议获取用户行为数据和隐私信息，进而在应用域中建立起对数据资源的排他性控制；在流通域中，则通过无序增长和投资并购以扩展数据使用权，将具有公共属性的数据信息产品化，从而在“生产—应用—流通”的闭环中持续推进数据权力无序扩张。凭借掌握数据符号编码—解码、语言规则的先天优势，数据权力可以成为特定群体影响经济活动规则和秩序的现实工具，助推商业资本的逐利行为。
吉登斯说：“人们体验到权力的约束性的一面，是通过各种各样的制约实现的。”数据权力往往不涉及传统暴力手段，但却能实现强制性的效果，尤其在经济领域。近年来，部分国家以“数据安全”为名推行数据霸权主义和强权政治，包括实施长臂管辖式立法、推行单边经济制裁、采取恶意进出口管制，以及在海底光缆等关键基础设施中预设后门以实施系统性窃密等。此类行为日益公开化、机制化，逐渐形成一种以数据权力为工具的新型霸权模式。不仅大幅增加了跨国企业的合规成本，也使数据权力监管成为国际政治中的显著风险源。这种长期滥用数据权力实施的经济制裁，将削弱相关国家在关键技术领域供应链的稳定性，危及国家科技和产业安全，诱发社会对立与冲突，进而破坏政治稳定。而且，以国家安全为借口的数据制裁往往伴随对他国政府与企业的污名化宣传，助长国际误解与偏见，迫使其他国家选边站队。这种紧张态势不仅阻碍国际数据合作与发展，更对构建全球数据要素统一大市场构成实质障碍，破坏互利共赢、共建共享的数据生态。
2.加剧数字治理的制度困境
吉登斯在论述规范性约束时指出：“确定的结构性原则推动产生了跨越时空并且可以明确限定的全局性‘制度聚合’，这种聚合是一个社会最基本的规定性特征。”简单来说，制度是社会结构运行的根本依据。但全球数据空间却是一个无政府状态的系统，没有绝对的权威和制度地位。在这种情况下，国家在数据权力的基础上，试图创造一种适用于国内和国际数据空间的治理机制，使网络系统对国家自身有利。但是，制度与规则的核心功能在于确立共同遵守的标准，从而预先规避潜在的多边矛盾与冲突。在数据作为关键生产要素、社会财富和战略资源的背景下，作为主权高度的数据权力并不允许被让渡和削弱，各国对数据权力的追逐往往容易导致制度运行偏离其应然轨道，使作为“高敏感话题”的数据权力缺乏政治解决和约束工具。
从国内制度来看，数据权力的兴起对传统制度建构提出挑战。数据本身所承载的重大政治价值，促使政府将数据权力转化为实现政治意图的工具，进而将其内化为政治制度的组成部分。然而，在商业逻辑驱动下所产生的数据具有持续生成、更新迅速、真实性较高和维度多样等显著特点。相比之下，由政府主导的数据权力往往更新周期长、类型单一、灵活性不足，其制度构建滞后于技术的发展趋势，从而导致制度调节与风险治理之间出现结构性脱节，削弱公众对制度效能的信任。此外，随着电子政务的广泛推行，公民有效表达政治权益的前提日益依赖于其数据素养水平，数据权力主要与具备较高数据素养和使用能力的行为主体相结合，而其他群体则可能在数字空间陷入政治失语。这一趋势使制度本身形成排他性壁垒，加剧了“数据鸿沟”甚至“数据独裁”风险，不仅对政治参与进程构成了实质阻碍，更对政治制度的合法性提出了深刻挑战。
从全球治理视角来看，当前的全球数字治理尚未形成统一的国际规则和法律保障，各国在数据跨境流动、数据主权保护等方面还存在显著冲突和分歧。美国参议员戴维·麦考密克（David H.McCormick）指出：“现有国际贸易和投资框架体系并不足以应对当今全球贸易的现实。关于数据的价值和所有权的困惑比比皆是，世界主要大国对如何管理数据也是争论不休，美国未来的繁荣和地缘政治优势将在很大程度上取决于管理数据获取的规则。”2018年，美国颁发《澄清境外合法使用数据法案》（Clarifying Lawful Overseas Use of Data Act），就“美国诉微软公司案”中跨境调取数据问题，赋权美国政府要求远程计算服务提供商披露所掌控的用户境内外数据；此举扩大了美国对数据的司法管辖权范围，拓展美国对境外数据的获取权，但却对其他国家试图调取美国境内数据施加了极为严苛的限制。由此可见，数据制度的存在并不必然保证数据权力的正当行使；相反，制度可能演变为数据表面开放与实质封锁的双重标准。
此外，对数据权力理念的不同也扩大了制度的冲突性。相较于美国的“自由开放市场”理念，欧盟更强调“数据保护”。2023年，美国Meta爱尔兰公司因向美国转移数据违反欧盟《通用数据保护条例》被罚款12亿欧元，这是目前欧盟依据《通用数据保护条例》颁布的最高金额罚款。该事件背后是美国法律提供的数据保护水平并不符合欧盟的数据制度标准，而欧盟的制度也无法弥补美国法律不足的现实困境。此外，数字空间的超时空特性也在模糊国家间行使数据权力的行为界限。一些国家指手画脚，干扰经济市场，曲解《中华人民共和国国家情报法》第七条，无端指责该法强制企业向情报机构提供数据，以数据保护为由对我国高科技产品进行国际市场封杀。2024年，美国总统拜登签署第14117号行政令，以“保护敏感个人数据”为由，禁止大规模数据流向包括中国在内的所谓“受关注国家”，并授权司法部门制定具体限制措施。以上举措标志着国家行为体在数据安全政策上的进一步收紧，“数据壁垒”正通过国家制度形式获得确认与强化。一旦发生数据争端，相关制度反而可能被武器化，成为压制他国的政治工具。
3.削弱政治议程的合法性基础
以选举为代表的政治议程的合法性建构是政权稳定存在和运行的先决条件。但时至今日，数据权力的影响力早已深度渗透至政治运行过程中，严重动摇了政治议程的合法性基础。自奥巴马时期起，随着移动设备和网络社交媒体的全面普及，算法与大数据分析已然成为美国两党竞选战略的核心组成部分。2016年美国总统大选及英国脱欧公投均深受社交媒体和网络平台的数据操作影响。在2020年美国大选前半年，社交媒体通过流量分配与内容审查机制显著干预舆论走向。推特等平台对“邮寄投票欺诈”等倾向于共和党的信息加以标记、限流甚至封号，致使特朗普多条推文被审查，其账号最终遭到封禁。相反，有利于民主党的弗洛伊德事件相关议题则持续获得推送与曝光。在此背景下，社交媒体平台在2020年大选中实际行使了类似“信息最高法院”的仲裁职能，替代传统国家机构成为“真理的裁决者”。数据掌控者借此能力对政治议程的合法性基础构成了实质性威胁，数据成为政治动员与权力塑造的新资源，深刻影响政治活动的安全性和稳定性。
此外，在数据权力对系统结构的再生产作用基础上，部分数据霸权国家也开始凭借其技术优势与数据权力发动对外“信息战”，侵犯他国数据主权，操纵他国政治议程，以期实现对其他政治体系的隐性支配或颠覆。其手段包括通过秘密监控、网络勒索等方式非法获取数据；利用社交机器人和算法大规模散布虚假信息操纵议题设置，削弱民众对本国政治体制的信任，瓦解民众对国家主权与政治共同体的认同等。正如美国国际政治学者小约瑟夫·奈所指出的：“信息革命正在深刻改变世界政治格局——信息技术领先的国家因此获得更大权力，而相对落后的国家则面临权力流失的风险。”时至今日，数据权力的出现正在让传统物理暴力走向数字暴力，以控制终端服务器、掠夺数据资源、限制技术许可和主导全球数据市场依赖关系为特征，“数据殖民主义”正逐渐成为一种跨国现象，且权力主体正在由国家行为体向非国家行为体扩展。以跨国科技公司、网络平台为代表的参与主体通过数据权力深度介入国际政治活动，对国家的政治安全体系提出了重大挑战。
（二）能动性层面
温特认为的“结构”是观念主义的，行为体的身份和利益影响了行为体的行为。吉登斯的结构化理论借鉴了温特的观点，同时强调了行动者与结构的双向作用，如果没有研究行动者身份的形成与改变的因素，行动者与结构间的建构就变成了单向线。因此在使用结构化理论分析数据权力时，势必要关注到数据权力对个体行动者和国家行为体身份以及对价值观造成的影响。
1.加剧个体身份认知对立
在数字时代，自然人持续经历着深度的数据化过程。数据画像、个性化推荐与算法决策等技术手段，不仅深刻改变并重塑个体的行为模式与价值观念，还将个人特征以数据形式持久存储，使之逐渐构成不同于传统社会关系的“数字身份”，进而削弱个体对自我身份认知的深刻和全面程度。随着数据权力主体从国家机构与政府扩展至平台和用户个体，个人在数字身份层面的数据权力开始发挥影响，并可能进一步催生非理性的行为泡沫。部分行为者通过数据伪装与精准推送策略，人为构建“信息茧房”，聚集观点相近的用户、形成封闭的信息循环，从而加剧身份政治冲突、推动政治极化并煽动群体对立。西方国家则将数字空间作为西方意识形态渗透的新型话语工具，通过智能算法和社交媒体传播虚假的信息和煽动言论，扭曲我国社会发展的真实情况，影响社会公众的政治认知，对我国的意识形态和政治安全构成威胁。例如，在2019年的香港修例风波中，《纽约时报》专门设置评论版面频繁发表支持骚乱的社论，诱导暴恐分子隐藏在虚假账号之下，借助社交媒体的“回音壁”进行数据造势，煽动街头暴力犯罪。尽管推特的审查部门宣布会把针对香港事件的“信息操作”采取行动，但事实上并未采取任何有效措施以阻止此类事情的发生。这种现象实质上纵容了个体数据权力的滥用，放大了数据权力的负外部性——部分主体得以通过操纵数据损害他人权益，却无需承担相应成本。若不对这种负外部性的膨胀加以约束，数据权力将日益服务于个别群体的私益输出，而与公序良俗背道而驰，加剧个体身份认知之间对立关系。
除此之外，以数据代表真实个体身份的做法，潜藏着少数群体被误述与边缘化的系统性风险。在数据世界，我们能隐约感知“行驶方向”，但难以判断是否选择了正确的“出口”。尤其在多民族、多种族国家中，族裔身份本身具有流动性与模糊性，仅依靠身份数据进行政治判断难以准确识别和回应其真实需求，可能导致该群体在权力结构与资源分配中被进一步弱化，其结果是数据权力不断加剧强势群体与弱势群体之间的身份对立，最终动摇政治稳定与社会和谐。
2.强化国际阵营对抗态势
国家间数据开放与共享的前提，在于就数据安全与数据权力等核心议题能够求同存异，达成基本共识和合作框架。然而，由于数据与技术的战略属性，其往往被纳入国家核心安全议程，相关合作往往仅在盟友体系内展开。长期以来，西方国家依托文化亲近与价值认同在数字治理领域构建数据情报联盟与数字合作关系。特朗普政府上台以来，进一步推行所谓“清洁网络”倡议，名义上旨在构建一个“符合民主价值观与基本自由”的5G安全环境，实质则是企图将中国5G技术排除于全球供应链之外，构筑排斥中国的数字联盟。在此背景下，欧盟委员会也将华为与中兴认定为“高风险”供应商，呼吁成员国及其电信企业避免使用相关设备。这一系列举措反映出国家行为体间正积极推广自身的数据权力理念，构建以其为主导的国际数据认知体系，其实质是长期以来冷战思维和阵营对立观念的延续。这种“小圈子”外交模式以对华竞争为主线，旨在将中国排除在全球数字治理体系之外，迫使盟友和伙伴在中美之间“选边站队”，加剧了地区安全形势紧张和国际阵营对抗，反映了新信息时代数据权力影响下的现实政治在大国意志中被冲击和重塑的过程。
五、维护数据权力保障政治安全的路径
结合以上论述，我们发现数据权力本身深入到国家治理结构当中，是结构化的产物，同时数据权力真正在公共空间发挥作用还需要经过能动者愿景传播与行动协调的过程，即数据本身承载了社会问题的意义，经由数字平台传播和行动者进行符合其主观考量的判断，使其转化为具有影响和支配意义的行动。这意味着可以通过结构环境的优化、协调行动者的能动性以及塑造价值理念的方式推动数据权力发挥正向作用。实践使得行动和结构得以统一，以实践行动优化数据权力治理结构并有效发挥数据权力的能动性，将是维护数据权力保障我国政治安全的路径所在。
（一）优化数据权力治理结构
1.优化数据运行市场环境
数据权力以国家综合实力为基础，在认识到数据权力对经济系统稳定运行的威胁基础上，有必要加强经济建设，优化数据权力运行的市场环境，有重点、多方面发力保障数据权力得到正确地行使。打造数据生产—应用—流通的安全“数据三角”。在生产域中，明确数据权力主体的责任和义务，监管国内数据市场，加强数据基础设施建设，警惕管理员、技术员、操作员的权力滥用和误用，打破数据垄断，推动数据安全技术研发；在应用域中，根据数据分类分级确权授权的基础，建立数据分类分级的安全保护标准，预防黑客攻击和后门问题，降低不法数据权力主体的权力任性风险；在流通域中，推动数据资源的开放共享和交易流通，以《中共中央国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》为指导，建立合规高效、场内外结合的数据要素流通和交易制度。规范引导场外交易，健全多部门协调配合的数据跨境流动监管体系，为各类市场主体创造公平竞争的环境，对他国滥用数据权力长臂管辖式、单边制裁行为给予法理反击。
2.完善数据安全制度体系
近年来，通过《中共中央国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》以及《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》等一系列法律法规建设，我国已初步建立起以“数据权利”为中心的规范体系，体现了对个人信息保护与数据流通秩序的重视。然而，相较于侧重个体赋权的“数据权利”，更具结构性、支配性的“数据权力”概念尚未在制度层面获得充分界定与规范阐释。这既削弱了社会对数据权力运作机制的关注及其潜在风险的认知，也导致我国在国际数据治理话语体系中有时处于被动应对的状态。基于此，国家与政府需从根本上阐明何谓数据权力、其来源与作用机制如何，以及对个体权利、社会结构乃至国家治理可能产生何种深远影响。唯有在理论清晰和制度明确的基础上，国家才能在复杂多变的国际政治环境中准确识别、规范运用数据权力，切实维护国家与人民的合法权益。亟须通过立法与政策宣示，明确数据权力的法律地位、行权边界与问责机制，构建具有中国特色的数据权力治理框架。制度化的明示不仅有助于抵御西方某些势力对中国数据治理行为的曲解与战略打压，更能强化国家在数据空间中的规则主导权和话语说服力，发挥制度体系的防御功能与组织程序保障作用。只有在国际共识与多方博弈中确立清晰自洽的数据权力逻辑，才能更好地传递中国立场，在日益频繁的数据争端中站稳法理和道德制高点。
3.规范数据权力政治渗入
随着数据权力对政治议程影响越来越大，有必要加快数据权力运行的信息环境优化。信息域成为政治博弈新战场已经具有不可逆转的趋向性，在社交媒体信息对政治选举、政府形象、政治权威的影响力越来越大之际，公共部门需要与时俱进，优化数据制度建设、秩序维护、信息公开和网络监督管理，做好传统平台“守门人”背后真正的守门人。以行政权力规范数据权力，在政治议程中谨慎使用数据手段，构建清朗的信息生态。同时，随着数据规模和影响力越来越强，政府有必要进一步筛选生成式人工智能在生成和传播虚假新闻和带有结构性歧视新闻信息中的政治风险，加强舆情管理机构建设，加大对滥用数据权力搅动舆论洪水，抹黑中国形象的不法分子的追责和惩处力度。
（二）正向发挥数据权力的能动性
1.充分发挥数据权力主体作用
吉登斯指出：“权力不仅仅指某种特定的结构约束，也是行动者产生行动的意想后果的能力的源泉。”如果只把数据权力作为一种根植于社会实践的数据功能性结构，那作为权力主体的人的能动性价值就在这种结构中消失了。不可否认，数据权力是社会结构中的“硬实力”，体现为对数据生产、分配、应用资源的控制与分配能力；同时，也是一种源于权力主体主观能动性的“软实力”，表现为权力主体的意向输出和目的表达，通过数据化阐释与策略性运用影响社会共识与集体认知。规范数据权力，一方面，通过对海量数据的采集、分析与应用过程进行制度约束；另一方面，从数据权力主体出发，使数据权力的运作更具价值理性，具体而言，加强对数据权力主体的认知、行为教育。
在“人人生产数据、人人享有数据”的时代背景下，必须关注并保障个体与集体的合法权益。对政治行为个体而言，应不断提升数据素养与政治洞察力，在恪守公平公正等基本原则的前提下善用数据权力。通过精准把握民意动态、优化政策制定过程，并借助预测性分析及时识别与防范社会风险，数据权力可以成为增强治理效能、维护社会稳定的重要工具。与此同时，对社会集体而言，数据权力的分散化特征也赋予社会集体更多参与和表达的可能性。公众借助网络平台获取政治信息、表达诉求并参与政策讨论与监督，正逐步形成一种“共创、共享、共治”的数据政治格局。基于此，也要防止数据权力的集体性滥用和对少数群体的边缘化排斥，才能实现数据权力对社会赋权与政治稳定的积极作用。也只有在制度规范与伦理约束的共同作用下，数据权力才能真正成为促进政治文明、提升治理能力现代化的重要推动力。
2.加快构建数据治理对外话语体系
数据具有天然的跨境流动性，数据权力亦随之呈现出跨地域、超主权的特征。这意味着，若单纯依赖某一国家的法律与规范来主导数据权力的规制，势必会陷入治理碎片化与秩序冲突的困境。短期内，全球数字领域的“南北”结构性差距难以消弭，技术竞争与战略博弈仍将持续。在此背景下，试图构建统一的数据权力秩序面临巨大挑战。
基于此，采取适应性的治理路径显得尤为重要。当前关键之举在于加快构建中国在数据权力领域的自主话语体系，积极推动我国关于数据治理、数据发展和数据安全的理念走向国际。具体而言，2015年习近平总书记提出的全球互联网发展治理“四项原则”——“尊重网络主权、维护和平安全、促进开放合作、构建良好秩序”，具有清晰的逻辑架构和阶段性指引：首先立足主权尊重，进而保障安全与和平，在此基础上推动开放合作，最终实现有序治理。这一原则体系应成为中国参与数据权力国际对话的基础框架。我国在数据权力领域的理念传播应以坚决维护数据主权为前提，通过积极化解数据跨境流动中的矛盾与争端，维护稳定和可信的数据发展环境；同时，以开放共享为导向促进国际合作，在尊重差异的基础上逐步扩大数据合作网络，最终推动建立健全、公平、有效的全球数据治理秩序，助力构建“数字命运共同体”。除此之外，对外话语体系传播还要依托实质性合作，可以通过“一带一路”倡议等合作框架深化数字经济合作，推动我国数据安全治理标准与沿线国家互认对接，通过持续对话增强国际社会对中国数据治理模式的认同，逐步增加我国数据权力网络中的合作节点。此外，应积极参与联合国等国际框架下的数据治理议程，倡导“广泛参与、协商一致”的多边共治模式，并依托我国在数字基础设施、互联网安全等领域的实践成果，生动展示中国方案的可行性与成效，使国际社会能够更直观地理解与接受中国理念。
六、结论
在第四届联合国世界数据论坛的致贺信中，习近平总书记表达了“在全球发展倡议框架下深化国际数据合作，以‘数据之治’助力落实联合国2030年可持续发展议程”愿景。在数字文明蓬勃发展的今天，随着大数据、互联网、通用人工智能带来经济基础变革，数据权力已不再仅是技术议题，更成为深刻影响国家政治安全的核心要素。如今，中国正在探索新时代数据治理创新模式，数据权力已然成为中国数据发展战略和数字化发展道路的重要组成部分。
本文立足于“结构—能动性”理论框架，系统阐释了数据权力作为一种新兴权力形态的双重属性及其对国家政治安全的多维影响。研究表明，数据权力既嵌入在经济基础、制度体系与信息基础设施等结构性要素中，也通过主体策略、价值引导和认知建构等能动性机制发挥作用，共同塑造着数字时代的国家安全图景。面对数据霸权挤压、制度话语权争夺和“信息战”频发等现实挑战，中国应在坚持总体国家安全观的基础上，持续推进数据治理体系与能力现代化。我们不仅要完善数据权力的制度定义与法律保障，构建具有中国特色的数据权力话语体系和治理结构，也要在国际层面积极倡导“数字命运共同体”理念，扩大合作共识、消弭认知鸿沟，争取在全球数字规则建构中赢得主动。
未来，伴随人工智能、量子计算等颠覆性技术的迭代发展，数据权力的运作逻辑与影响机制还将持续演化。学界应进一步开展前瞻性、跨学科研究，尤其关注数据权力与政治安全、社会安全和意识形态安全之间的深层关联。通过在理论创新与治理实践的双向互动中不断提升数据权力治理效能，最终实现高水平数字安全与高质量数字发展的良性互促，为中国式现代化筑牢数字根基。
文献信息：肖晞、谷世佳：《“结构—能动性”视域下数据权力对国家政治安全的影响，《国家安全与发展研究》第1辑，广州：广东人民出版社，2025年，第45—77页。